土地储备专项债重启 新风口还是鸡肋？

日前，自然资源部联合国家发展改革委等部门，针对房地产存量盘活中面临的利用难、转让难、收回难等问题，出台了 18 项政策措施。其中，以地方政府专项债券等资金支持收购土地用于保障性住房的举措，意味着曾一度暂停的土地储备专项债券将再次发挥作用。

土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行的专项债券，以项目对应并纳入政府性基金预算管理，以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还债务。

回顾我国土地储备资金来源的发展历程，2000 年后，随着房地产市场的高速增长，地方政府主要依靠信贷方式收储土地。2008 年后，信贷收储土地受到严格管理并最终叫停。2017 年后，在允许地方举债的政策背景下，土储专项债一度成为专项债发行的重点。2018 年，土地储备专项债券发行规模达到 4830 亿元，占当年专项债发行规模的 35.8%。

2019 年 9 月，为调控房地产市场并引导专项债投向基建领域，常务会议提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域，由此导致土地储备专项债发行暂停。

此次重启土地储备专项债券，旨在缓解房地产企业困难、压降债务，也是新一轮保交房工作重点之一。一系列支持房地产发展的重磅政策出台，鼓励地方政府收储闲置土地即为其中一项重要举措。

5 月 17 日，全国切实做好保交房工作视频会议提出，各地政府应酌情通过收回、收购等方式处置已出让的闲置存量住宅用地，助力资金困难房企纾困。当天，自然资源部表示将建立可持续的资金保障机制，对收回、收购用于保障性住房项目的土地，可通过地方政府专项债券等方式给予资金支持。随后，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），其中提到财政部门负责土地储备专项债的发行、还本付息。

值得注意的是，此次房地产促进政策同时提出，库存较多的商品房城市，政府可酌情以合理价格收购部分商品房用于保障性住房。而对于专项债而言，土地储备专项债券重启有利于缓解其发行难题。近年来，审计报告屡次披露专项债资金闲置、使用效率低等问题。财政部数据显示，今年 1 月至 4 月，各地用于项目建设的专项债券发行额为 7164 亿元，与今年计划安排的 3.9 万亿元新增专项债相比，发行进度相对缓慢。对此，4 月底召开的中央政治局会议提出，加快专项债发行使用进度。财政部有关负责人近日表示，将指导地方加快专项债券发行使用进度，优化政府投资节奏和力度，发挥债券资金带动扩大有效投资的作用。此次土储专项债重启可以缓解专项债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率。

但需要强调的是，各地收回、收购土地应量力而行，统筹考虑项目收支平衡，避免过度扩大地方债务，增加政府隐性债务风险。